全面理解国家矿管政策的新变化
——写在《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》实施一周年之际
2019年12月31日，自然资源部发布了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规[2019]7号，以下简称“7号文”）， 并于2020年5月1日正式实施。7号文是近年来我国矿政管理改革层面的重磅文件，受到业内各级监管部门和企业的高度关注。但7号文自实施近一年来，很多矿业公司对文件的理解方面还存在诸多疑虑，甚至对有些条款还存有曲解。为了让广大的矿业权人和矿业企业全面正确理解7号文的内容，更好地维护各级相关方的权利，我们邀请树人律师事务所组织力量对7号文的规定进行深度解读。
本篇文章从7号文涉及的“矿业权出让方式”“净矿出让”“同一矿种、同级管理”“矿产资源勘查阶段”“储量分类和登记改革”等方面进行阐述，让矿业权人、矿业企业、矿业行业投资者们全面理解国家矿管政策的新变化。
一、矿业权出让制度重大变革
在7号文出台之前，我国的矿业权出让制度经历了三次大的变革。第一阶段：1986年至1996年，采取行政审批方式授予，在取得矿业权时无需向国家支付对价。第二阶段：1996年至2003年，有偿行政授予为主、招标拍卖授予为辅的阶段。第三阶段：2003年至2019年,招拍挂有偿出让为主，协议有偿出让和行政审批出让为辅。7号文的颁布实施，开启了矿业权出让制度又一重大变革，即第四阶段：全面市场化的矿业权出让制度。
其实在2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中，就原则性地提出了实行全面市场化出让的思路。2017年发布的《矿业权出让制度改革方案》已经提出全面推进矿业权竞争性出让，并明确了严苛协议出让的授予情形。但是该项改革仅在6省（自治区）试点。
7号文明确，除协议出让外，其他矿业权必须以招拍挂方式公开竞争出让；同时，对协议出让矿业权的情形也给予最大限度的控制，稀土、放射性矿产勘查开采项目可以协议方式向特定主体出让矿业权；国务院批准的重点建设项目，可以协议方式向特定主体出让矿业权；基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。除了这三种情形外，几乎不可能通过协议出让方式取得矿业权。这也标志着我国矿业权出让全面进入竞争性出让时代。
另一个重大变化就是“申请在先出让方式”正式退出历史舞台。
7号文实施前，对于高风险矿种，在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，可以“申请在先方式”取得探矿权。本次7号文的规定中，对于“申请在先方式”基本给予全面的禁止，对于中央或地方财政出资勘查项目，不再新设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作。换言之，当前在矿业权设置和出让层面，方式仅为两类：招拍挂出让和协议出让。“申请在先”出让方式已正式下线。
二、勘查阶段和储量评审环节的重大变革
1987年3月31日发布的《矿产勘查工作阶段划分的暂行规定》将矿产勘查工作划分为普查、详查、勘探3个阶段。后来，为了匹配《联合国国际储量/资源分类》中详细勘探、一般勘探、普查、踏勘4个阶段，1999年12月1日颁布实施的《固体矿产资源/储量分类》（GB/T17766—1999），增加了“预查”阶段，相当于联合国分类框架中的“踏勘”。同时，依据其地质可靠程度和可行性评价所获得的不同结果，将查明矿产资源分为：储量、基础储量和资源量三大类16种类型。此外，《固体矿产资源/储量分类》（GB/T17766—1999）将资源量按照地质可靠程度，由高到低分为探明的、控制的、推断的和预测的4种类型。
2020年3月31日，为配合7号文的实施，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了《固体矿产资源储量分类》（GB/T17766-2020）。该储量分类也于2020年5月1日正式实施。该标准替代了《固体矿产资源/储量分类》（GB/T17766—1999），主要变化如下：
1.固体矿产勘查阶段由4个阶段调整为3个阶段；
2.修改了资源量和储量类型的划分依据，改为依据地质可靠程度划分资源量，考虑地质可靠程度并依据转化因素的可靠程度划分储量；
3.修改了资源量和储量分类体系，由原来16个类型调整为5个类型。
为了更好地理解本次变化，树人律师整理了一份改革前后的对比表，清晰的体现本次改革的变化（见上表）。
树人律师认为：7号文按照有没有、有多少、可采多少的逻辑，重新划分地质勘查阶段，并将固体矿产资源储量的分类分级进行简化，适应了科学技术进步对勘查阶段和储量分类带来的新变化和新要求，更切合地质勘查工作和矿产资源开采的实际情况。通过管住、管准的思路，抓重点、重操作，减少了矿业权人在持有探矿权环节办理各项手续的繁琐程度，也降低了矿业权人在市场投融资、生产经营和国际合作等过程中的信息交易成本。此外，7号文取消了矿产资源储量登记事项，简化合并为评审备案和登记，缩减办理环节和要件，提高了行政管理的效率，也减轻了矿业权人的负担，切合了国家“放管服”改革的要求。
三、全面推行“净矿”出让制度
7号文明确积极推进“净矿出让”，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。7号文将“净矿”出让确定为本次矿产资源管理改革的目标和方向，有利于矿业权资产价值实现，维护国家资源所有权益，有利于保障矿业权人的合法权益，促进矿业可持续发展。
“净矿”类似于房地产领域的“净地”，即矿业权出让前妥善解决好矿业权与土地使用权、林地使用权、道路使用权等其他权利之间的关系，让竞得人不再受土地、林地、地面附着物及固定资产等权益制约，同时矿区范围不在自然保护区、生态红线等范围内，竞得人按规定能够及时办理矿权证，并能顺利开展勘查开采工作。“净矿”包括“净采矿权”和“净探矿权”。7号文之前，采矿权的设立并不重视周边环境已有权利的情况，尤其是土地层面的状况。而采矿作业往往要修建道路、清理地表附着物、占用土地修建配套设施等，必须取得矿区周边的利益相关方的许可。但之前的制度体系下，采矿权出让过程中均不会涉及前述问题，使得采矿权竞得人成交后，因与相关利益方“谈不拢”，导致长期不能开工。这一因素迫使许多矿业投资者顾虑重重，不敢轻易参与投资，影响了矿产资源投资开发的积极性。
2010年浙江省部分县市开始试行“净采矿权”出让。2013年，浙江省国土资源厅出台《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》，“净采矿权”出让在浙江全省推行。近三年来，广西、湖北、福建、江西、云南、贵州等省（自治区）将“净采矿权”出让纳入矿业权出让制度改革试点内容，取得积极成效。7号文的“净矿”出让，不仅包括“净采矿权”出让，也包括“净探矿权”出让，这就为今后的“净探矿权”出让留下了制度空间。同时7号文也为砂石土矿以外的其他矿种开展“净矿”出让留下了制度空间。
“净矿”出让的目的在于矿业权出让后，矿业权人可以顺利开展勘查开采工作。根据7号文的规定，如果因矿业权出让前期工作，导致矿业权人无法如期正常开展勘查开采工作的，自然资源主管部门可以撤回矿业权，并退还矿业权出让收益等已征收的费用。
目前国家层面关于“净矿”出让条件没有明确的规定，树人律师认为，“净矿”出让前，需要处理矿业权与土地使用权、林地使用权、道路使用权等其他权利之间的关系，实质为处理相邻关系、地役权问题。相邻关系是法定的，是对不动产所有权内容的当然扩展或限制，例如矿业权的相邻权利人应按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，保障矿业权人的通行、供电、供水、架设管线等。地役权属于独立的民事权利，如矿业权人在矿区之外占用土地，矿业权人通过地役权取得矿业用地等行为，事前应与土地权利人协商一致。
自然资源主管部门等政府机关在“净矿”出让前，应妥善处理好相邻关系、地役权事宜，秉承同等保护物权人的原则，公平保护矿业权人、相邻权利人、地役权人的权益。政府机构不能利用行政职能侵害其他权利人权益，与其他权利人签署的补偿协议应公平、公正。如此才能真正达到“净矿”出让后矿业权人可顺利开展勘查开采的目的。
四、对矿业权审批登记管理制度进行了重大变革
自1986年《矿产资源法》实施以来，我国的矿业权出让审批登记管理制度一直处于不断探索和完善中，中央和地方分级管理的权限，也在随着实践的深入和发展不断调整，逐步形成了“两探四采”的出让分级管理制度。所谓的“两探四采”制度，就是指7号文生效实施前，我国基本形成的探矿权由中央和省级自然资源主管部门两级管理和采矿权由中央、省、市、县四级管理的制度。
7号文对矿业权出让分级审批登记管理制度进行了重大变革，确定了“同一矿种，同级管理”的审批登记模式，并按照矿种重新划分中央、地方四级管理的审批权限，划分的标准详见7号文的规定。
自1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》确立“两探四采”的管理制度以来，国家对矿业权出让审批登记的管理权限进行过多次调整，但均未突破“两探四采”的基本模式。7号文本次对矿业权登记审批制度改革最大的亮点当属 “同一矿种，同级管理”。即同一种矿产资源的探矿权和采矿权审批权限，由同一层级自然资源主管部门管理。这一变化彻底改变了“两探四采”的管理模式，对之前的探矿权登记制度进行了突破，赋予了省级以下自然资源主管部门对探矿权审批登记的管理权。
“同一矿种，同级管理”的制度设定和对审批登记的重新分级，有利于解决同一矿种探矿权、采矿权被不同层级管理带来的问题，更加科学合理地划分中央、地方审批权限，提高审批效率，降低管理成本。但我们也关注到，新旧制度的衔接是不可忽视的问题，尤其对7号文实施生效前已提交矿业权审批登记申请的矿种，在发生层级权限变化后如何处理，应尽快出台具体办法进行规范，以保证新旧制度有效衔接，促进新规平稳落地。
结束语：思考和感悟
7号文的颁布实施，是对我国已有矿业管理制度的全面改革和创新，为《民法典》的实施铺好了道路，为《矿产资源法》的全面修订奠定了基础，其改革的程度之深，范围之广堪称史无前例，对矿业管理带来的变化可谓是全面翻新。如此重大的变革，引发了业内尤其是矿业权人对变化的关注。同时，也带出来一些新旧衔接的问题。树人律师借此机会抛砖引玉，就解决一些实务中遇到的问题，提出一些观点、建议，供大家探讨，不周之处还望多多指点。
7号文对推行矿业权竞争性出让可谓是力度非凡，把资源配置的决定权交给市场，确实提高了资源配置的效率和公平、公正性，减少了行政审批负担，更是减少了权力寻租的机会，对杜绝腐败非常有必要。但是由于7号文对协议出让的情形限制得极其严格，在全面实行竞争性出让制度时，有一些特殊的情形还应关注。对此，树人律师也根据实务经验提出一些完善的意见和建议。譬如：
1.完善矿业权出让制度，实现资源优化配置
竞争性出让方式主要是价高者得的路径，但是若全部交给市场难免会出现市场失灵的情况。价高者得，一些真正合适的投资者可能无法取得矿业权。为了有利于矿产资源的合理开发，实现矿业高质量发展，树人律师建议进一步完善矿业权出让制度，在设置出让条件时，可以综合考虑竞买方勘查投入的力度、勘查效率、绿色矿山建设等因素，综合设置条件进行考核，选择出适合的矿业权投资人。
2.增加协议出让例外情形的审批程序
全面推行矿业权竞争性出让，有利于建立更为公开透明、公平合理的矿业权出让机制。但是对协议出让范围规定得过于狭窄，也存在不利于解决一些特殊情形的实际需求。树人律师认为，有条件地确定协议出让范围，针对某些历史遗留问题或确实有必要进行协议出让的，可增设特别审批制度，制定具体、明确的标准和程序，将更加有利于我国矿业权出让制度的完善。
作者：树人律师事务所
来源：中国矿业报
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